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  [推荐]国际金融危机中的政府责任与规则       ★★★ 【字体:
在国际金融危机中促进就业的政府责任与规则
作者:佚名    文章来源:大众安全网    点击数:    更新时间:2009-8-7    
   国际金融危机导致出口锐减、失业加剧。作为一个出口依存度超过30%的发展中大国,出口受到外部需求急剧萎缩造成大量企业经营困难,失业和就业不足问题日益突出。促进就业本是政府的职责所在,更是当务之急。运用政府法制来促进就业,规范政府保障劳动者的就业权益更加具有重要的意义。

    政府促进就业的政策与危机中的法制建设

    国家实行积极的就业政策,并保障政策的长期有效实施。国家通过发放小额担保贷款、财政贴息、减免税费等措施,积极扶持劳动者自主创业、自谋职业;通过给予定额税收减免、发放优惠贷款等措施,鼓励企业吸纳下岗失业人员就业;通过开发公益性岗位和政府给予社会保险补贴等措施,建立健全就业援助制度,帮助困难人员实现就业。

    《劳动法》对促进就业作了专章的规定。我国政府促进就业的基本规则有:1.通过促进经济发展,创造就业条件,扩大就业机会。2.采取措施鼓励企业、事业组织、社会团体在法律、行政法规规定的范围内兴办产业或者拓展经营,增加就业。3.支持劳动者自愿组织起来就业和从事个体经营实现就业。4.建立和完善劳动就业的服务体系。

    对于政府法制在危机中促进就业的作用有一种消极的看法,认为政府应当减少干预,多由市场本身来运做。但在1929-1933年经济大萧条中,美国政府的做法正好相反。当时高达25%的失业率使劳动市场几近瘫痪,美国政府承认减少失业是政府的责任。罗斯福的“新政”采取了政府直接创造就业机会的措施,开启了政府调节劳动需求、促进就业的政策与立法。二战后,为应对战后失业率重新上升的局面,美国接连制定了《全面就业法案》(1945年颁布)和《就业法》(1946年通过)。

    《全面就业法案》根据经济危机中政府促进就业的政策和法制规定:所有能工作和寻找工作的美国公民,都有权利获得有用的、有报酬的和稳定的全日制就业。为保证实现这一目标,总统在每年开始时要向国会提交全国生产和就业预算。预算要说明在这一财政年度中预计的劳动力规模、与此相应的充分就业下的国民生产总值;同时说明在没有政府干预的情况下预期实现的国民生产总值,并计算出充分就业下国民生产总值和预期国民生产总值的差额;进而提出政府为弥补充分就业下国民生产总值与预期国民生产总值间“紧缩缺口”或者“扩展缺口”而应当采取的政策和立法。《就业法》进一步确定美国政府对宏观经济干预和调节的任务和目标,规定了联邦政府对社会就业水平承担责任,政府要力争实现最大就业。

    不难看出,在危机中,政府法制对于就业必须实行更加强有力的干预。一方面要限制市场萎缩对就业的危害,另一方面则是要采取“直接创造就业机会的措施”。美国政府促进就业的政策与立法缓解了失业的严重性,20世纪40年代后的失业率平均低于30年代及30年代之前。政府直接创造就业机会也由此成为提高就业率的重要措施。

    《就业促进法》规定政府促进就业的具体规则

    1.建立促进就业的政府责任体系。A、通过发展经济和调整产业结构、实行有利于促进就业的政策,拓宽就业渠道增加就业岗位。B、县级以上人民政府应当规范人力资源市场,消除就业歧视,完善就业服务体系,加强职业教育和培训,为劳动者就业提供帮助。C、建立健全失业保险制度,依法确保失业人员基本生活,并促进其实现就业。

    2.建立促进就业的政策支持体系。县级以上人民政府应当在财政预算中安排就业专项资金,用于职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、特定就业政策和社会保险等的补贴,扶持公共就业服务等。

    3.建立统一、规范的人力资源市场体系。明确县级以上人民政府应培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场,完善信息发布制度,为劳动者就业提供服务。

    4.建立面向所有劳动者的职业教育和培训体系。A、国家依法发展职业教育,促进劳动者提高职业技能,增强就业能力和创业能力的战略。B、企业应当按规定提取职工教育经费,对劳动者进行职业技能和继续教育培训。实际上是为劳动者建构终生培训的体系,即就业前培训、再就业培训、转岗培训。C、要求每一级政府都要制定职业能力开发计划,使就业计划与社会经济发展相结合。 

    5.建立公共就业服务体系。县级以上人民政府设立公共就业服务机构,为劳动者免费提供就业政策法规咨询、职业指导和职业介绍等服务,其经费纳入同级财政预算。政府举办的公共就业服务部门,由财政提供资费,为劳动者提供免费服务,不得参与经营性的服务,更不得从中谋取利益。

    6.建立公平就业制度。A、劳动者就业不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视;B、残疾人、传染病病原携带者和进城就业的农民等群体享有与其他劳动者平等的劳动权利;C、制定具体规则保障公平就业,政府出台新的配套法规,如明确规定什么样的岗位是不适合妇女的:水下作业、矿山、井下、高空等,其他行业就必须招收妇女。

    7.建立困难群体就业援助制度。A、明确就业援助的对象和措施(包括家庭困难、身体素质、劳动技能、失去土地、年龄较大等,以及连续失业一定时间的困难群体);B、对就业压力大的特定地区进行扶持(比如把老工业基地,已经资源枯竭的煤矿等);C、拓宽公益性岗位范围,开发就业岗位(如社区保安、保洁、保绿岗位,普通劳动者或者说技能不高的劳动者可以直接进入,开发这些岗位安排困难群体就业);D、确保城市有就业需求的家庭至少有一人实现就业(这实际上要求各级政府要保证所在城市或者地区的每一个家庭至少有一个人就业)。

    政府解决困难群体就业的具体措施是把全部就业优惠政策都能用在困难群体上:A、企业招收就业困难者可以享受减免税收的待遇、可以享受社保补贴,即企业应该交的税由政府按照一定的定额给予减免,企业应该交的社保由政府交。B、就业困难者从事个体经营,国家就给予减免三年的税费,同时给予小额担保贷款,得到资金的帮助。C、通过当地社会公益岗位来解决,如劳动者在保安岗位上的工资由政府提供(岗位补贴),社保由政府接续,劳动者可以在这个岗位继续工作到退休。D、家里一个人都没有就业,希望孩子就业,政府就为这个孩子提供一、两年的时间的职业教育和培训免费培训,掌握了劳动技能后就业,解决其家庭就业问题。

    政府帮助资源枯竭地区劳动者就业的主要措施包括:A、找到接替的产业和接续产业,在发展替代和接续产业过程中国家给予扶持,包括对新的项目和新的产业给予相应的扶持。B、把有劳动能力的劳动者转移出来,政府为这部分转移的劳动者提供服务和帮助。C、鼓励劳动者根据自身的条件、利用当地的资源自谋职业、自主创业。比如在资源枯竭的矿山,发展与农业相关的产业,发展农产品加工的产业。政府提供培训等帮助。 

    8.发挥中小企业吸纳就业的作用。中小企业主要都是劳动密集型行业中的企业,在服务业里面有大量的中小企业,中小企业是解决就业问题的重要载体。政府促进中小企业发展的措施包括:对于中小企业吸纳就业的可以享受到税收减免的政策;对于中小企业吸纳失业人员比较多的可以享受小额担保贷款的政策,解决资金困难;对于中小企业吸纳下岗失业人员还可以享受社会保险补贴的政策等。

    应对国际金融危机影响的特别职业培训计划

    受国际金融危机的影响,我国企业特别是以出口为主的劳动密集型中小企业出现经营困难,部分企业停产关闭,企业用工需求减少,规模裁员和职工待岗歇业现象逐步增多。鉴于“教育培训是创业活动得以开展的必要条件,是创业者将潜在商业机会变为现实的基础。”2009年至2010年,国家实施特别职业培训计划,围绕受金融危机影响的各类劳动者的就业需求,大力开展有针对性的技能培训,努力保持就业局势的稳定。

    1.对困难企业职工开展在岗培训和转岗培训。困难企业培训结束被培训职工取得职业培训合格证书(职业技能资格证书)后,可获得当地财政部门按最高不超过培训费用50%的标准补贴资金。

    2.对失去工作返乡的农民工开展实用技能培训。重点围绕国家支持的铁路、交通、建设、电力及灾区建设等领域以及劳务输出的订单需求,组织相应的培训项目,提升农民工技能水平。农民工参加各类职业培训,按规定由就业专项资金和相关专项资金中给予补贴。

    3.对城镇失业人员开展技能就业培训。重点开发面向城市社区就业的服务类技能培训项目,采取灵活多样的培训形式和手段,突出培训的实用性和适用性。对有创业意愿和需求的失业人员,组织参加创业培训,促进其自主创业。开展培训所需的资金,按规定由就业专项资金和失业保险基金中给予补贴。

    4.对新成长劳动力开展技能储备培训。对农村应届初、高中毕业生未能继续升学的人员(农村“两后生”),组织其参加6至12个月的劳动预备制培训,所需资金从政府就业专项资金中给予补贴。

    在美国,把职业培训作为应对经济危机中就业下降的手段归类为公共就业服务项目。《全面就业和平衡增长法》规定:经济危机中失业的工人如果找不到由政府补贴的工作,可得到政府通过向雇主提供补贴来保持其就业,以使其劳动技能不至荒废。对经济困难的劳动者,当其为得到雇佣而接受培训时,公共部门向其提供暂时的工作岗位。对于缺少工作经历或没有稳定工作经历的非熟练工人,由政府提供津贴到公共部门或私营企业就业。对于就业特别困难的劳动者,政府作为最后的雇主,为他们提供就业和培训机会。在接受培训期间,这些劳动者至少能够得到最低工资。这种用工资代替福利救济的方式在有效地提高扶助资金使用效率的同时也提高了就业率。

    法国政府在将失业保险金用于就业方面走得更远,采取了多项政策措施把失业救济转换为促进就业。对于因经济裁员失业而要求6个月内再就业者,可不领失业津贴,由失业保险管理机构发给转业安置津贴,相当于原工资的80%。开始领取失业津贴而要求转岗培训失业者,经就业中心安排参加培训。从培训之日起领取的失业津贴水平保持不递减,最长培训期可延至3年。对已领取失业津贴达8个月的失业者可参加公约,与雇主签订一份劳动合同即被雇用。雇主从失业保险机构领取应付的失业津贴,用作支付部分工资,保证6个月内不解雇这名职工,最长优惠期为12个月。如失业者在领取失业津贴期间愿意接受一份比原工作待遇差的工作,同时继续寻找更合适的岗位,可继续领取失业津贴。但在这临时工作期间,每月工时不超过136小时,工资不超过原工资的70%,最长期限为18个月。

    英国为鼓励失业者参加再就业培训,对参加培训者发放旅行补助和训练补贴;对于接受培训后取得职业资格证书者按照资格等级增发失业救济金。新加坡、德国创造出了政府与培训机构、企业合作,共同开展职业培训的模式。如新加坡的“政府拨款、企业赞助”模式,德国“根据培训性质(转业、再就业、在职培训)分别负担”模式,以色列“由承办者主要负担”模式。在目前流行的职业培训“基金化”模式中,无论是新加坡的“新技能发展基金”、日本的“雇佣调整培训资助基金”,还是澳大利亚的“青年培训基金”也都分别来自政府、企业和社会

    应对国际金融危机影响的再就业税收优惠政策

    为进一步促进下岗失业人员再就业,财政部、国家税务总局决定延长下岗失业人员再就业有关税收政策。政策具体内容包括:

    1.对持《再就业优惠证》人员从事个体经营的3年内按每户每年8000元为限额依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。

    2.对符合条件的企业在新增加的岗位中当年新招用持《再就业优惠证》人员与其签订1年以上期限劳动合同并缴纳社会保险费的3年内按实际招用人数予以定额依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税。定额标准为每人每年4000元,可上下浮动20%。

    经济或者金融危机中失业有别于一般意义上的失业,其主要表现就在于危机对失业的影响呈现出明显的群体与地区差异。从总体上看,危机过后失业率并未随着经济恢复而下降至危机前的水平;就微观而言,青年人的失业率会大大高于平均失业率,某些地区的失业率会大大高于全国的平均失业率。因此,对严重失业的群体和贫困地区采取特殊的就业扶助是一种普遍的做法。例如,美国《地区再发展法》就是为重建长期持续性失业地区的经济,为严重失业者提供稳定的就业机会。《推进公共工程法》采取了更为直接地资助经济衰退地区公共设施建设并且限定一年内完工的方式,以此提供直接的临时就业机会,缓和严重失业的情形。这与我国长期行之有效的以工代赈方式相近,即在政府投资建设基础设施工程中,让受赈济地区的困难群众参加劳动并获得报酬。

    在经济发展缓慢或就业问题严峻时,通常会由国家出资兴建能够创造大量工作岗位的公用设施,为就业困难群体、尤其是长期失业者和青年失业者提供临时就业机会。这些公用设施包括大型水利设施、交通设施、市政设施、社区建设、清洁卫生和垦荒绿化等工程。世界主要发达国家都将公共事业看作是创造就业岗位的重要途径,也都通过立法鼓励对经济和社会基础设施进行劳动密集型投资,以便利用当地资源进行城乡建设、维护和发展社区公用设施。《国家以工代赈管理办法》规定以工代赈是一项农村扶贫政策,建设内容也有具体要求。在当前的情形下,应当更为灵活与有效地扩展运用这一方式,如对于返乡的农民工以此进行重点扶助;在国家扩大内需的4万亿中应有专款直接用于严重失业和贫困地区的劳动者实现就业;将返乡的农民工作为特定对象提供“以工代赈”式的就业机会。

    运用税收政策来影响就业的方式通常为三:其一是用税收刺激经济,即规定将收入用于固定资产投资减免所得税,或从纳税中扣除投资额。其二是用加速折旧方式鼓励企业大量投资并较快收回投资后再投资,并以此减少纳税额。其三是减税、降低税率或提高起征点,通过增加企业储蓄来增加投资。税收政策对于促进就业有用但也有限,因为任何时候税收都不会减至为零。因此,相关手段的综合运用更为各国政府所青睐。如法国对企业雇用失业青年6-24个月的,予以补贴5000-7000法郎培训费用、并免收所雇雇员的社会保障资金;对企业雇用长期失业者和长期领取社会救助津贴的,免缴社会保障费,并补贴企业1万法郎:对企业雇用特困失业者1年以上的,按每人每年3.8万法郎和同等数量的社会保障资给予补贴;对企业雇用失业者从事非全日制工作的,免缴所雇雇员50%的社会保障缴费;劳务派遣公司为特困失业者提供750个工时以上工作的,免缴社会保障费并提供一定数量的补贴。英国政府对企业雇用失业青年6个月以上、并给予培训的,提供每周40到75英镑的工资补贴和一次性的750英镑的培训补贴;对长期失业者获得固定就业岗位、且年薪不超过1500英镑的、以及创办小企业的,提供1年每周60英镑的就业津贴和培训补贴。瑞典政府对企业雇用6名以上失业青年的,提供60%的工资补贴;对企业培训内部富余人员而不裁员的,提供每人每学时40克郎的培训补贴;对企业雇用失业者,填补因培训而出现空岗的,提供每小时75克郎的补贴。

    日本设立多项特别奖金用于资助创造就业机会的企业。如为了刺激失业严重地区的企业创造就业机会,设立“地区雇佣特别奖金”;对于因招聘新员工而缩短工时的企业设立了“促进企业雇佣特别奖金”;主要以中小企业为对象的“改善就业环境特别奖金”等,这些奖金的金额和奖励率逐年提高,并按照创造就业机会的绩效分列不同等级。

    另一方面,为促使失业者积极寻找工作,德国、英国、法国、加拿大和日本等国法律规定,失业人员享受失业保险期间,必须每隔2周或一定时段到公共就业服务机构汇报一次寻找工作的情况。对年轻的失业人员,则要求每两周必须到公共就业服务机构汇报一次。汇报内容包括寻找工作的经过及与公司面谈的情况。若逾期不汇报,劳动局则向其发送延误通知书,之后14天再发警告书;再过14天仍不汇报,则取消其领取失业金的资格。波兰的《就业与失业法》也规定:失业人员应在指定的时间向地方劳动局汇报其寻找工作的情况,且每月至少一次,以证明其具有就业能力,并在获得就业或者培训机会后会随时就业。同时,各国失业保险支付期多缩短为90天到1年,按失业期限长短确定失业保险待遇给付标准。失业时间越短给付标准就越高。

    应对国际金融危机影响的大学生就业特殊政策

    今年全国应届高校毕业生达到了610万,2007年-2008年约有250万人没找到工作,据此,2009年的大学生就业人数为860万人。

    国务院要求:千方百计促进高校毕业生就业,千方百计保持高校毕业生就业形势的基本稳定。

    1.全方位开拓就业渠道。A、国家机关、事业单位和国有企业要发挥带头作用,力争招聘人数不低于去年。B、鼓励和引导重大科研项目单位和中小企业、非公有制企业,聘用或吸纳高校毕业生。C、鼓励更多的高校毕业生到基层特别是中西部地区工作,鼓励高校毕业生自主创业和应征入伍报效国家。

    2.全面落实高校毕业生就业政策。

    3.全面开展就业指导和就业服务。A、高等院校要做好应届毕业生的就业指导和就业服务,政府有关部门要不断完善公共就业服务。B、加快实施毕业生见习计划,认真做好困难高校毕业生的就业援助工作。C、加强人力资源市场管理,严厉打击以职业介绍为名对高校毕业生进行欺诈、传销等各类违法违规行为,为高校毕业生就业创造良好条件和环境。

    在这些措施中,强调“国家机关、事业单位和国有企业要发挥带头作用”尤为重要也尤为必要。这实际上是在更为有效地运用政府“直接创造就业机会的措施”。政府部门经常性地长期劳动力需求是促进就业的有力措施。在上世纪经济危机中,美国以国家预算来保证政府直接雇佣人员数量的增多,使政府部门及公共部门成为继工业、商业和服务业后的第四大就业部门。单就雇佣劳动力数量而论,美国联邦政府是全国最大的雇主。州政府雇员多于联邦政府、地方政府雇员又大大高于前两者雇员的总和。

    在美国的政府部门就业的既包括政府机构雇员,也包括公共教育雇员。因此,在解决大学生就业问题中,加大教育经费的投入,扩大基础教育设施,增强教师队伍建设应当成为我们的首选。尤其是在基础教育方面,又尤其是在欠发达地区的教师队伍建设中,提高基础教育领域中的教师待遇、明确中小学教师的公职人员身份、增加教师队伍的人员数量是功在当代,利在千秋之策。

    应对国际金融危机影响的缩短劳动时间和灵活就业

    在经济不景气中通过缩短劳动时间来缓解失业压力是一种分享就业机会的思路,也是为解决失业问题而普遍采取的措施。这些措施包括缩短工时,非全日制工作,提前退休及提倡非正规就业(小时工、临时工、季节工、自由职业等)。“法国经济学家博士联合会在20世纪90年代初的研究报告认为,企业如能平均削减工时20%左右,即实行每周32小时工作制,那么仅法国就能创造150万个工作岗位,相应措施是国家减免10%的企业社会保障支出或部分税收,以弥补其经营缺额。”

    加拿大已在部分地区将每周5日工作制再缩短1-2天,雇员工资收入的损失由政府按日工资60%支付。为样做的前提条件是劳资双方自愿,并且雇员必须接受再培训。企业为此进行的职业再培训也可获政府补贴。德国通过减少工作时间、设置部分时间工作岗位、劳动就业组织形式多样化,以及减少对企业在用工方面的限制(如最低工资限制、最低工时限制和解聘职工的限制)等措施来实现劳动就业市场的“弹性化”。并且通过减少雇员工时20%而工资仅减少10%的所谓“工作分享”模式使就业总量增加。政府为此给企业适当补贴。丹麦实行“替换工作计划”,即允许职工休假一年,去享受家庭生活或进修学习,一年到期后再回到原岗位。在此期间则由长期失业者代替工作,使其得到一个工作机会。此计划已使近10万人受惠。因休假失去工资收入的职工,如进修学习,每月可获435美元的补贴(失业津贴的最高额度);如照顾家庭或去度假,则获得上述补贴金额的70%。瑞典实行逐步提前退休的“在职养老金制度”。瑞典法定退休年龄是65岁,为了使职工能逐步提前退休让出工作岗位,60岁以后逐年减少工作量和工资,同时提前享用养老金递补差额。养老金递补额逐年增加,直到65岁完全没有工资收入时,再发放全额养老金。

    意大利的《就业促进法》规定工作时间要与集体合同所规定的原则保持一致。因此,虽然法定每周工作时间为40小时,但几乎所有行业的集体合同规定的工作时间都低于40小时。政府还对非全日制劳动合同按照实际工作时数多少给予鼓励,在经济萎缩地区,鼓励部分工人提前退休以便招聘年轻人。(黎建飞/中国人民大学法学院)

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